國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見
國發(fā)〔2012〕64號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
近年來，我國城市公共交通得到快速發(fā)展，技術(shù)裝備水平不斷提高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營成績顯著，人民群眾出行更加方便，但隨著我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，城市交通發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。城市公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)點，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇。為實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見：
一、樹立優(yōu)先發(fā)展理念
深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式，突出城市公共交通的公益屬性，將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平。在規(guī)劃布局、設(shè)施建設(shè)、技術(shù)裝備、運營服務(wù)等方面，明確公共交通發(fā)展目標(biāo)，落實保障措施，創(chuàng)新體制機(jī)制，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局。
二、把握科學(xué)發(fā)展原則
一是方便群眾。把改善城市公共交通條件、方便群眾日常出行作為首要原則，推動網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，增強(qiáng)供給能力，優(yōu)化換乘條件，提高服務(wù)品質(zhì)，確保群眾出行安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效。
二是綜合銜接。突出公共交通在城市總體規(guī)劃中的地位和作用，按照科學(xué)合理、適度超前的原則編制城市公共交通規(guī)劃，加強(qiáng)與其他交通方式的銜接，提高一體化水平，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營組織管理，引導(dǎo)城市空間布局的優(yōu)化調(diào)整。
三是綠色發(fā)展。按照資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的要求，以節(jié)能減排為重點，大力發(fā)展低碳、高效、大容量的城市公共交通系統(tǒng)，加快新技術(shù)、新能源、新裝備的推廣應(yīng)用，倡導(dǎo)綠色出行。
四是因地制宜。根據(jù)城市功能定位、發(fā)展條件和交通需求等特點，科學(xué)確定公共交通發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式。明確城市公共交通的主導(dǎo)方式，選擇合理的建設(shè)實施方案，建立適宜的運行管理機(jī)制，配套相應(yīng)的政策保障措施。
三、明確總體發(fā)展目標(biāo)
通過提高運輸能力、提升服務(wù)水平、增強(qiáng)公共交通競爭力和吸引力，構(gòu)建以公共交通為主的城市機(jī)動化出行系統(tǒng)，同時改善步行、自行車出行條件。要發(fā)展多種形式的大容量公共交通工具，建設(shè)綜合交通樞紐，優(yōu)化換乘中心功能和布局，提高站點覆蓋率，提升公共交通出行分擔(dān)比例，確立公共交通在城市交通中的主體地位。
科學(xué)研究確定城市公共交通模式，根據(jù)城市實際發(fā)展需要合理規(guī)劃建設(shè)以公共汽（電）車為主體的地面公共交通系統(tǒng)，包括快速公共汽車、現(xiàn)代有軌電車等大容量地面公共交通系統(tǒng)，有條件的特大城市、大城市有序推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)建設(shè)。提高城市公共交通車輛的保有水平和公共汽（電）車平均運營時速，大城市要基本實現(xiàn)中心城區(qū)公共交通站點500米全覆蓋，公共交通占機(jī)動化出行比例達(dá)到60%左右。
四、實施加快發(fā)展政策
（一）強(qiáng)化規(guī)劃調(diào)控。
要強(qiáng)化城市總體規(guī)劃對城市發(fā)展建設(shè)的綜合調(diào)控，統(tǒng)籌城市發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地配置和交通發(fā)展，倡導(dǎo)公共交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的規(guī)劃模式，科學(xué)制定城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃。城市綜合交通規(guī)劃應(yīng)明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則，統(tǒng)籌重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理配置和利用各種交通資源。城市公共交通規(guī)劃要科學(xué)規(guī)劃線網(wǎng)布局，優(yōu)化重要交通節(jié)點設(shè)置和方便銜接換乘，落實各種公共交通方式的功能分工，加強(qiáng)與個體機(jī)動化交通以及步行、自行車出行的協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市內(nèi)外交通便利銜接和城鄉(xiāng)公共交通一體化發(fā)展。
（二）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
提升公共交通設(shè)施和裝備水平，提高公共交通的便利性和舒適性。科學(xué)有序發(fā)展城市軌道交通，積極發(fā)展大容量地面公共交通，加快調(diào)度中心、停車場、保養(yǎng)場、首末站以及停靠站的建設(shè)，提高公共汽（電）車的進(jìn)場率；推進(jìn)換乘樞紐及步行道、自行車道、公共停車場等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，將其納入城市舊城改造和新城建設(shè)規(guī)劃同步實施。鼓勵新能源公共交通車輛應(yīng)用，加快老舊車輛更新淘汰，保障公共交通運營設(shè)備的更新和維護(hù)，提高整體運輸能力。
（三）加強(qiáng)公共交通用地綜合開發(fā)。
城市控制性詳細(xì)規(guī)劃要與城市綜合交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃相互銜接，優(yōu)先保障公共交通設(shè)施用地。加強(qiáng)公共交通用地監(jiān)管，改變土地用途的由政府收回后重新供應(yīng)用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)。對現(xiàn)有公共交通設(shè)施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進(jìn)行立體開發(fā)。公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補運營虧損。
（四）加大政府投入。
城市人民政府要將公共交通發(fā)展資金納入公共財政體系，重點增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場站建設(shè)以及車輛設(shè)備購置和更新的投入。“十二五”期間，免征城市公共交通企業(yè)新購置的公共汽（電）車的車輛購置稅；依法減征或者免征公共交通車船的車船稅；落實對城市公共交通行業(yè)的成品油價格補貼政策，確保補貼及時足額到位。對城市軌道交通運營企業(yè)實施電價優(yōu)惠。
（五）拓寬投資渠道。
推進(jìn)公共交通投融資體制改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的作用。支持公共交通企業(yè)利用優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，通過特許經(jīng)營、戰(zhàn)略投資、信托投資、股權(quán)融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，在市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策方面，對各類投資主體同等對待。公共交通企業(yè)可以開展與運輸服務(wù)主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營業(yè)務(wù)，改善企業(yè)財務(wù)狀況，增強(qiáng)市場融資能力。要加強(qiáng)銀企合作，創(chuàng)新金融服務(wù)，為城市公共交通發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)、低成本的融資服務(wù)。
（六）保障公共交通路權(quán)優(yōu)先。
優(yōu)化公共交通線路和站點設(shè)置，逐步提高覆蓋率、準(zhǔn)點率和運行速度，改善公共交通通達(dá)性和便捷性。增加公共交通優(yōu)先車道，擴(kuò)大信號優(yōu)先范圍，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)。集約利用城市道路資源，允許機(jī)場巴士、校車、班車使用公共交通優(yōu)先車道。增加公共交通優(yōu)先通行管理設(shè)施投入，加強(qiáng)公共交通優(yōu)先車道的監(jiān)控和管理，在擁堵區(qū)域和路段取消占道停車，充分利用科技手段，加大對交通違法行為的執(zhí)法力度。
（七）鼓勵智能交通發(fā)展。
按照智能化、綜合化、人性化的要求，推進(jìn)信息技術(shù)在城市公共交通運營管理、服務(wù)監(jiān)管和行業(yè)管理等方面的應(yīng)用，重點建設(shè)公眾出行信息服務(wù)系統(tǒng)、車輛運營調(diào)度管理系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)和應(yīng)急處置系統(tǒng)。加強(qiáng)城市公共交通與其他交通方式、城市道路交通管理系統(tǒng)的信息共享和資源整合，提高服務(wù)效率。“十二五”期間，進(jìn)一步完善城市公共交通移動支付體系建設(shè)，全面推廣普及城市公共交通“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的應(yīng)用。加快完善標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步實現(xiàn)跨市域公共交通“一卡通”的互聯(lián)互通。
五、建立持續(xù)發(fā)展機(jī)制
（一）完善價格補貼機(jī)制。
綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機(jī)制，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強(qiáng)公共交通吸引力。合理界定補貼補償范圍，對實行低票價、減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等形成的政策性虧損，對企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排、經(jīng)營冷僻線路等方面的投入，地方財政給予適當(dāng)補貼補償。建立公共交通企業(yè)職工工資收入正常增長機(jī)制。
（二）健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。
修訂和完善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范軌道交通、公共汽（電）車等裝備的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；建立新能源車輛性能檢驗等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；制定公共交通運營的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系。研究公共交通技術(shù)政策，明確技術(shù)發(fā)展方向。
（三）推行交通綜合管理。
綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，有效調(diào)控、合理引導(dǎo)個體機(jī)動化交通需求。在特大城市嘗試實施不同區(qū)域、不同類型停車場差異化收費和建設(shè)駐車換乘系統(tǒng)等需求管理措施，加強(qiáng)停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)及管理。發(fā)展中小學(xué)校車服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)資質(zhì)管理，制定安全和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。“十二五”期間，初步建立出租汽車服務(wù)管理信息系統(tǒng)，大力推廣出租汽車電話約車服務(wù)，方便群眾乘車，減少空駛。大力發(fā)展汽車租賃、包車客運等交通服務(wù)方式，通過社會化、市場化手段，滿足企事業(yè)單位和個人商務(wù)、旅游等多樣化的出行需求，提高車輛的利用效率。落實城市建設(shè)項目交通影響評價制度，并作為項目實施的前置性條件，嚴(yán)格落實公共交通配建標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步驗收。大力加強(qiáng)公共交通和綠色出行的宣傳和引導(dǎo)。
（四）健全安全管理制度。
強(qiáng)化安全第一、質(zhì)量為本的理念。城市人民政府要切實加強(qiáng)公共交通的安全監(jiān)管，完善安全標(biāo)準(zhǔn)體系，健全安全管理制度，落實監(jiān)管責(zé)任，加大安全投入，制定應(yīng)急預(yù)案。重大公共交通項目建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行法定程序和工程標(biāo)準(zhǔn)，保證合理工期，加強(qiáng)驗收管理。城市公共交通企業(yè)作為安全責(zé)任主體，要完善各項規(guī)章制度和崗位規(guī)范，健全安全管理機(jī)構(gòu)，配備專職管理人員，落實安全管理責(zé)任，加大經(jīng)費投入，定期開展安全檢查和隱患排查，嚴(yán)格實施車輛維修和報廢制度，增強(qiáng)突發(fā)事件防范和應(yīng)急能力。規(guī)范技術(shù)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系。要高度重視軌道交通的建設(shè)、運營安全，強(qiáng)化風(fēng)險評估與防控，完善軌道交通工程驗收和試運營審核及第三方安全評估制度。
（五）規(guī)范重大決策程序。
推進(jìn)城市公共交通重大決策法制化、民主化、公開化。研究出臺公共交通優(yōu)先發(fā)展的法規(guī)規(guī)章，地方人民政府推動配套制訂和完善地方性法規(guī)，為城市公共交通的資金投入、土地開發(fā)、路權(quán)優(yōu)先等扶持政策提供法律保障。規(guī)范城市人民政府公共交通重大決策程序，實行線網(wǎng)規(guī)劃編制公示制度和運營價格聽證制度。建立城市公共交通運營成本和服務(wù)質(zhì)量信息公開制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。
（六）建立績效評價制度。
加快建立健全城市公共交通發(fā)展績效評價制度，國務(wù)院有關(guān)部門研究制定評價辦法，定期對全國重點城市公共交通發(fā)展水平進(jìn)行績效評價。各城市要通過公眾參與、專家咨詢等多種方式，對公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和運營安全進(jìn)行定期評價，結(jié)果作為衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的重要依據(jù)。
發(fā)展城市公共交通，城市人民政府是責(zé)任主體，省級人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)，國務(wù)院有關(guān)部門要做好制定宏觀發(fā)展政策和完善相關(guān)法規(guī)規(guī)章等工作。各級人民政府、各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，主動協(xié)調(diào)、密切配合，推動城市公共交通實現(xiàn)又好又快發(fā)展。
國務(wù)院
2012年12月29日